专家解读《城镇排水与污水处理条例》
发布时间:2018-08-21 来源:县规划建设和住房局 点击量:1996
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来源:中国市政工程协会

多年来,城镇排水与污水处理领域一直缺少一部国家层面专门的法律法规,随着《城镇排水与污水处理条例》(以下简称《条例》)的出台,我国城镇排水与污水处理将有法可依。日前,本报组织业内专家学者对《条例》进行解读,本刊整理、刊发,以飨读者。

“尊重自然”是统领性原则

中国工程院院士张杰认为,我国许多城市面临水环境恶化、逢雨必涝的问题,要解决这些问题,必须实现城市水系统的健康循环,而切入点就是规范的城镇排水以及污水的深度处理和利用。《条例》提出排水与污水处理工作要遵循“尊重自然”、“统筹规划”、“配套建设”、“保障安全”、“综合利用”等原则,而“尊重自然”是统领性原则,它贯穿于《条例》的始终,在各个章节都有体现。如“削减雨水径流”、“雨水径流控制”的要求;明确雨水的排水分区和排水出路的要求;特别是提出要加强雨水排放管理,“发挥河道行洪能力和水库、洼淀、湖泊调蓄功能”。这些都是“尊重自然”的体现。

北京排水集团副总经理邝诺也认为《条例》体现了法理与天道的和谐统一。他表示,中医讲“通则不痛”,如果说雨水管道的淤堵,造成的可能是一段道路的积水;一条河道的淤积,有可能会给一个城市带来灾难。可见《条例》提出的加强河道防护、整治,定期清淤疏浚以保证排水出路,体现了顺应自然的立法原则。

促进城镇排水行业健康发展

我国排水与污水处理设施建设的快速发展是在改革开放以后,特别是在“十一五”期间,排水设施能力建设取得了突飞猛进的进步。但是这些进步与城镇化快速发展的需求相比还是很不够的,内涝防治、管网建设与维护、污水处理升级改造和污泥处理处置、城镇污水处理以及再生水利用等这些“十二五”规划中的建设任务还需要政策支持和大量物力、人力等社会资源的投入。

中国城镇供水排水协会排水专业委员会主任杨向平说:“近些年,国内外城市发展中遇到的城市内涝,水环境恶化,城市供水紧张等一系列的挑战已经给我们留下了深刻的教训。这些对于我们认识城市排水工作的重要性和不可怠慢性更有了直接的感受。”他指出,城镇排水与污水处理是一个系统的公共服务事业,它的源头连着居民、机关、企业;中段又在城市地下铺设着的遍布各个角落的雨水和污水收集与输送管道;末端还有污水与再生水处理以及河、湖和工农业、园林、市政杂用等各类用水设施,关联与服务着城镇社会的各个方面,只有在法规的支撑和政府的领导下,科学系统地规划和管理好城镇排水与污水处理设施的建设、运营和维护工作,才能充分发挥它的城镇基础保障作用。总之,《条例》的颁布对全社会提高对城镇排水与污水处理工作的认识,整合更广泛的社会资源继续推动行业进步,依法推进城镇排水事业健康发展意义深远。

信息化管理模式被明确

如果说,雨水管网、调蓄、下渗等内涝防治工程设施是“硬件”基础,那么以排水防涝设施地理信息系统为代表,先进的现代化、数字化管理手段,就是促进我国城市排水防涝能力飞跃的“软件”保障。清华大学校长陈吉宁提出,《条例》将“建立排水设施地理信息系统”的内容以法规形式固定下来,为未来城镇排水与污水处理行业发展明确了方向,奠定了基础。

随着我国城市规模越来越大,一座城市的排水管网可长达数万公里,面对这些日益复杂、埋藏在地下的排水系统,传统的依靠经验、图纸的管理手段,已经难以适应现代化城市建设与管理的要求,更难以给出系统、科学、准确、及时的规划与管理建议。而通过运用计算机技术、数字模型分析、地理信息技术等,可有效地分析并解决排水设施规划、改造、建设与运行管理中各种错综复杂的问题,变“被动应对响应”为“主动预警处置”,变“看不见的风险”为“可预测、可感知”的形象内容。从发展趋势来看,建立排水设施地理信息系统,提升排水设施管理的标准化、信息化、精细化水平,是我国未来城镇排水与污水处理行业的发展方向。

推动相关标准修订完善

中国工程建设标准化协会建筑给水排水专业委员会主任委员、上海市政工程设计研究总院(集团)有限公司总工程师张辰认为,《条例》对研究制定或修订配套标准规范提出了要求,也为将来其他有关标准规范的出台指明了方向。检索《条例》全文,一共可以找到11处“标准”字眼,除了第33条污水处理费收费标准外,其他“标准”都是与城镇排水与污水处理设施的规划以及工程设计、设施建设、运行、维护与保护密不可分的标准、规范。

此外,还可以找到13处“国家有关规定”,这些规定也多涉及行业标准、规范。比如,第14条规定的在核发建设用地规划许可证时,城乡规划主管部门应当征求城镇排水主管部门的意见;城镇排水主管部门应当就排水设计方案是否符合城镇排水与污水处理规划和相关标准提出意见。这里提到的“相关标准”是指《室外排水设计规范》(GB50014)、《污水排入城镇下水道水质标准》(CJ343 2010)、《城市排水工程规划规范》(GB50318)、《城市用地竖向规划规范》(CJJ83)等国家标准和规范。第29条规定,城镇污水处理设施维护运营单位应当按照国家有关规定检测进出水水质,这里的“国家有关规定”包括《水污染防治法》和《城镇污水处理厂运行、维护及安全技术规程》(CJJ60)等。目前,我国相关部门正在修订GB50014、GB50318和CJJ83等有关规范,对缺失的标准也在加紧制定。[page]

规划引领树立综合排水理念

针对近年来城市内涝灾害频发的问题,《条例》从顶层设计出发,从编制规划入手,要求各地编制的规划中要有排涝措施,系统地、综合地解决内涝防治问题。

对此,中国城市规划设计研究院水务与工程院副院长谢映霞指出,规划是一种调控手段。城镇排水与污水处理规划是指导行业发展和设施建设的重要依据。比如说,城市排水防涝工程有地下管渠等设施,也有地面设施,它和城市用地关系密切,与水系、河道、管网、道路、绿化、竖向等多专业有关。涝水行泄通道的布局涉及城市水系和道路,排水的流向涉及城市的地面标高,也就是竖向设计。城市用地布局和道路规划要考虑雨水排水的出路,城市竖向设计和道路竖向设计要保证排水渠道畅通和雨水的综合利用,城市绿地规划要考虑接纳附近的雨水。

因此,无论是城镇排水与污水处理规划还是城镇内涝防治专项规划都要和上述各项专业规划协调衔接,多专业协调联动,才能解决好城市内涝问题。可以这样说,城市管网排水、暴雨内涝防治与城市防洪密切相关、相互影响,因此要在规划设计中实现对接。这也是《条例》规定各地要编制城镇排水与污水处理规划,易发生内涝的城市、镇还应当编制城镇内涝防治专项规划,强调多专业规划协调的原因。

明确污水处理费和设施运营服务费

中国人民大学环境学院副院长王洪臣指出,《条例》对污水处理费与污水处理运营服务费以及污水处理费征收标准的制定原则、用途及补贴机制、信息公开等均做出明确规定。

首先,明确了污水处理设施运营服务费的概念,即通过招投标或委托合同等方式确定的、政府向城镇污水处理运营单位购买服务的费用。这一规定为各地采取特许经营、政府购买服务等多种形式吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理设施建设,提供了投融资机制平台。

其次,明确了污水处理费征收标准的制定原则:不应低于城镇污水处理设施正常运营的成本。运营成本除包括正常污水处理费用外,还应涵盖污泥处理成本,同时规定应专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置,不得挪作他用。除正常财政预算监督外,污水处理费收取、使用情况应当向社会公开,强化公众监督,确保有效使用。上述规定,将对城镇排水与污水处理行业的良性循环和健康发展,促进民间资本参与城镇排水与污水处理设施建设运行产生积极的推动作用。

强化监管制度明确法律责任

加强城镇排水与污水处理行业监管,是设施正常运行以及公共财政资金投入效益的重要保障,也是政府履行社会管理和公共服务的必然要求。按照“有权必有责”的原则,《条例》强化了相关部门的监管职责。

中国城镇供水排水协会排水专业委员会主任杨向平对相关监管制度进行了梳理。

第一,规范设施运营单位的行业准入条件。《条例》第16条规定了城镇排水与污水处理设施维护运营单位应当具备的条件,明确城镇污水处理特许经营具体办法由国务院住房城乡建设主管部门会同有关部门制定。同时,《条例》第36条建立了行业退出机制。城镇排水主管部门根据监督考核情况,要求城镇污水处理设施维护运营单位采取措施,限期整改;逾期不整改的,或者整改后仍无法安全运行的,城镇排水主管部门可以通过终止合同(临时接管)的方式要求其退出。

第二,明确了一系列针对设施维护运营单位的监管制度。主要包括:影响严重的排水设施维修检修事前报告制度(第25条)、安全生产管理制度(第38条)、应急报告制度(第40条第二款)、污水处理设施运营信息报送制度(第29条)污泥处理处置情况(去向、用途、用量等)报送制度(第30条)、污水处理设施停运或部分停运事前报告制度(第31条第一款)污水处理设施运行突发情况报告制度(第31条第二款)等,责任追究明确。

第三,《条例》在污泥处理处置责任、关键监管环节以及费用保障等方面均作了明确规定,这将大大推动污泥处理处置设施的建设进度和运营管理水平的提高。如明确了污泥处理处置的责任,规定城镇污水处理设施维护运营单位或者污泥处理处置单位应当安全处理处置污泥,保证处理处置后的污泥符合国家有关标准,禁止任何单位和个人擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒污泥。单位违反条例规定的,城镇排水主管部门可对其处以最高50万元罚款。


实施污水排入排水管网许可制

污水排入排水管网许可既是许可,更是承诺。政府的城镇排水主管部门审批污水排入排水管网许可,明确排水户排水的水量、水质、排水口位置、内部排水设施要求等内容,一旦通过许可,也表示政府向排水户承诺将保证排水户在许可条件下正常排水的权利,国际上许多国家和地区都设立了类似的许可制度。

无锡市市政和园林局排水管理处处长赵磊认为,实施许可是确保设施安全运行、污水处理达标排放、防治环境污染的重要手段。污水排入排水管网许可制度能够从源头控制有毒有害物质进入排水与污水处理设施。为规范排水行为,保护城镇排水与污水处理设施安全运行,《条例》21条明确规定:“排水户向城镇排水设施排放污水的,应当向城镇排水主管部门申请领取污水排入排水管网许可证。”并在第49、50条明确了相应的处罚措施,其中规定:未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的,最高可罚50万元。

需要进一步理解的是关于污水排入排水管网许可的适用对象范围以及其与排污许可的关系。一是许可对象范围。《条例》中规定的须申请许可的“排水户”是指从事工业、建筑、餐饮、医疗等活动的企事业单位和个体工商户。除了《条例》规定的4个主要行业外,各地可结合实际情况,进一步细划实施污水排入排水管网许可的范围。二是与排污许可的关系。城镇排水主管部门负责实施的“污水排入排水管网许可”仅针对向下水道的排放行为,不涉及向环境排污的管理;而环境保护部门负责实施的“排污许可”的对象是向水体、大气等环境排放污染物的行为。同时,在许可条件和执行标准方面,前者有其特有的或者更为严格的要求,如水温、易沉固体等多项针对设施安全运行保障的指标。


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